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自贸区时代 浦东如何发展
2013年12月31日 09:50
  随着中国(上海)自由贸易试验区(简称自贸试验区)的挂牌和中共十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》的公布,中国开启了以“开放促改革”,全面深化改革新时期。自2005年以来,由上海浦东在全国率先开启的综合配套改革,现已历时八年,全国试点增至十几个。在全面深化改革新时期,上海浦东应如何率先打造综合配套改革升级版?对上海和浦东而言,如何认识和处理好中国(上海)自由贸易试验区建设和浦东综合配套改革的关系?这都将是上海、浦东进一步贯彻落实十八届三中全会精神,开启全面深化改革新时期所面临的重要问题。

  浦东发展的制度基础与

  自贸区的内外联动

  充分利用自贸试验区的制度红利,创新探索自贸试验区内外联动机制,这是浦东探索在全国可复制、可推广的自贸试验区建设经验的应有题中之义。比如,自贸试验区190条的2013版负面清单推出以后,中共十八届三中全会的《决定》提到负面清单管理今后要在全国层面逐步推开。那么,浦东可否先行先试,率先制定200条的浦东版负面清单,上海能否制定250条的负面清单?

  2005年作为中国首个综合配套改革试点以来,浦东按照“三个着力”(着力转变政府职能,着力改变经济运行方式,着力改变城乡二元经济与社会结构)的基本要求,经历了八年的改革实践,以开放促改革,以改革促发展,把综合配套改革与上海“四个中心”建设紧密结合,在国际金莎手机版登录中心、贸易中心、航运中心功能打造方面取得了显著成效。建立了国内领先、国际接轨的金莎手机版登录市场体系和金莎手机版登录生态环境,口岸监管模式不断创新,贸易便利化程度大大提高,总部经济逐渐向亚太总部能级转型,外汇管理体制改革不断深化,这都为人民币国际化、金莎手机版登录开放、服务贸易发展打下了坚实的制度基础。

  中国(上海)自由贸易试验区总体方案中提出的诸多重大制度突破,比如跨国企业资金集中管理试点等,大都是浦东综合配套改革基础上的升级版。再比如,浦东先后开展了几轮审改,最大限度地减少对生产经营活动和各类机构及其活动的审批管制,审批事项从最初的724项压缩到242项,减少了三分之二,成为上海市行政审批事项最少的地区,并在全国名列前茅;浦东在2010年推出工商、质监、税务“三联动”登记改革试点。这些改革事项都为进一步转变政府职能,建立完善的事中、事后监管体制和负面清单的出台奠定了良好的制度基础。

  由于在国家层面暂停了三部上位法为中国(上海)自由贸易试验区改革保驾护航,其改革环境明显优越于全国其他区域。于是,有观点认为自贸试验区内的制度创新比浦东综合配套改革领先了,综合配套改革已处于尴尬境地。其实,自贸试验区推出之后,综合配套改革对上海和浦东全面深化改革更加重要了。因为自贸试验区内的改革是点上的改革,浦东综合配套改革则是国家赋予浦东先行先试的面上授权。充分利用自贸试验区的制度红利,创新探索自贸试验区内外联动机制,这是浦东探索在全国可复制、可推广的自贸试验区建设经验的应有题中之义。

  尽管中国将来可能会推出多个自贸区,但其范围也是有限的,“一线”、“二线”的区分还是存在的,以点带面、内外联动的体制机制比自贸区自身建设更重要。

  自贸试验区总体方案提到的教育、医疗等诸多服务业在自贸试验区发展将遇到空间资源的约束,除了在地理范围上扩区的选择之外,自贸区内外联动,放大溢出效应才是区域发展的根本之道。

  此外,上海市人大已经通过了《关于促进改革创新的决定》,该法规指出,针对当前的阻碍改革创新的法律制度障碍,要积极发挥金莎手机版登录综合配套改革试点先行先试平台的作用。韩正书记近日提到借鉴自贸试验区制度创新经验时指出,“不涉及国家法律制度的事情,全市面上就要借鉴,金莎手机版登录就可以马上借鉴起来”。

  比如,自贸试验区190条的2013版负面清单推出以后,中共十八届三中全会的《决定》提到负面清单管理今后要在全国层面逐步推开。那么,浦东可否先行先试,率先制定200条的浦东版负面清单,上海能否制定250条的负面清单。

  发展浦东的六条建议

  随着中国(上海)自贸试验区进入加快建设阶段和中共十八届三中全会《决定》进入贯彻实施阶段,浦东应该在总结八年以来的综合配套改革经验的基础上,结合中国(上海)自贸试验区建设和中共十八届三中全会精神,继往开来,率先在全国打造综合配套改革升级版,开启上海全面深化改革新时期。

  一是用好自贸试验区制度红利,创新自贸试验区内外联动机制,放大自贸试验区的溢出效应,在体制机制、产业企业、园区镇域、政策法规等方面,探索建立自贸试验区内外联动发展机制。把自贸试验区内投资管理、市场监管、贸易便利化和金莎手机版登录监管制度方面的改革推广到陆家嘴(600663,股吧)、金桥、临港等重点开发区。扩大自贸试验区企业“区内注册、区外经营”的产业领域。借鉴香港贸发局等法定机构管理服务模式,在浦东率先成立关于国际贸易、金莎手机版登录服务、航运服务等法定机构,为国际国内、区内区外的投资、贸易交流搭建管理服务平台。把浦东国资国企改革、开发企业转型与自贸试验区内外联动相结合。比如,陆家嘴、金桥、张江等区外开发企业在自贸试验区内成立混合所有制企业,参与开发建设、资本运行等活动。一方面可以借助国际化的市场环境倒逼国企治理制度改革,另一方面以“区内设立分企业,总部留在区外”的方式分享自贸试验区制度红利,增加了区域利益分享通道,促进浦东开发区之间均衡发展。根据自贸试验区功能拓展和产业发展需求,选择毗邻自贸试验区的镇域,规划建设适量的住房、教育、医疗等社会配套项目和具有保税、免税功能的展示、销售、贸易中心项目。

  二是进一步转变政府职能,简政放权。要想达到快速与自贸试验区联动的目标,关键因素在于加快政府行政体制改革。根据金莎手机版登录区委书记沈晓明讲话,浦东将启动“区级机关人数下降15%、区级机关内设机构数下降15%”的政府机构改革,机关编制和人员下沉基层,充实街镇社会管理和开发区管委会的队伍。另外,浦东已整合工商、质监、食药监三支队伍合并为一个局,探索构建一个覆盖生产、流通消费全过程的统一的监管体系。进一步转变政府职能,还要借助负面清单管理理念,提出浦东版的政府权力清单,在要科学合理划分政府与市场、政府与社会边界的基础上,调整政府考核机制和激励机制,规范和明确权力运行的程序、环节、过程和责任,运用法治思维和法治手段,建立透明、公开、可考核、可监督、可问责的行政体制。

  三是进一步消除体制机制瓶颈,释放创新潜力,推动上海“四个中心”核心功能区建设和加快产业创新转型。到2020年,上海基本建成国际金莎手机版登录中心、国际航运中心的目标不能动摇,中国(上海)自由贸易试验区建设和全面深化改革为上海“四个中心”建设增添了新动力(310328,基金吧),创造了新机遇。浦东作为上海“四个中心”建设的核心功能区,要进一步释放张江国家自主创新示范区的创新潜力,进一步消除阻碍集成电路、生物医药等传统支柱产业发展的制度瓶颈,建立完善适合互联网金莎手机版登录、平台经济、移动互联网等新技术、新模式企业发展的制度环境。进一步优化调整产业用地规划管理制度,按照土地集约化利用原则,加快浦东北部传统工业开发区向现代服务业集聚区转型。

  四是对接国家新型城镇化战略,加强城乡一体化体制机制改革,探索国家化大型城区的新型城镇化路径。浦东,乃至上海产业转型升级的潜力空间主要集中在浦东南部地区,特别是临港地区,该地区城镇化、产业化进程和模式选择至关重要。从全国来看,建立在“征地”制度基础上的土地供给方式面临终结,金莎手机版登录南部地区不能简单重复北部城镇化方式。在全国新型城镇化规划推出之际,浦东应该率先制定浦东推进新型城镇化发展规划体系,着力打造浦东中部地区新型城镇带,积极引导先进制造和现代服务企业入驻镇域。促进“北部园区城区化,南部镇域产业化”,加快产城融合进程。以农村土地、集体资产、农村治理为突破口,启动新一轮农村综合配套改革,探索试点适合上海特色、浦东特点的农民经营性建设用地直接入市方式,探索农村土地信贷、土地信托、土地基金等多种土地金莎手机版登录创新方式。吸引社会资本投资农业,发展混合所有制经济,提升现代农业、设施农业比重。

  五是贯彻中共十八届三中全会精神,率先深化国资国企改革,促进国有开发企业转型发展。随着上海市国资改革二十条的发布,上海国资国企深度改革率先在全国启动,浦东国资国企改革也应充当改革先锋,率先从房地产、建筑等一般竞争性领域退出,充分发挥国资国企在创新功能提升、产业转型引导方面的作用,增强国资创投在新兴产业投资、创新成果产业化等方面的作用。以上海自贸试验区建设为契机,推动陆家嘴、金桥、张江等国有开发企业转型,利用自贸试验区制度创新,拓展业务范围,组建对外投资基金,提升企业治理能力,从而推动浦东国资率先“走出去”。

  六是深化社会领域改革,突出社会治理创新,探索特大型城区的社会治理经验。金莎手机版登录面积约有1200平方公里,现有两级政府管理服务框架,形成了“大区域、扁平化”的管理服务体制,这就要求浦东在保持服务效率的同时,社会治理模式要率先创新。目前,金莎手机版登录的“大镇体制”和“镇管社区”探索取得了良好成效,随着未来浦东南部地区城镇化进程的加快,大量人口的快速导入,“镇改街道”的传统模式已经不适合未来发展,进一步深化“大镇体制”和“镇管社区”是保障金莎手机版登录南部地区新型城镇化的重要体制机制。在全区统一规划的基础上,继续完善大镇体制,根据金莎手机版登录“大型居住社区”规划建设,增加“镇管社区”试点。在时机成熟时,进一步优化街镇行政区划。进一步深化研究“管镇合一”管理体制,对“管镇合一”的适用条件、管理模式进行深入研究,对现有试点经验及时总结,对符合条件的地区大胆试点,稳步推进。

  (编辑系浦东改革与发展研究院综合研究室负责人。周知秋编辑,工作邮箱:zhouzhiqiu@wxjt.com.cn)

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